国有划拨土地执行过程中的法律及操作问题——海口农工贸股份有限公司申请执行海口金光大道物流有限公司名下国有划拨土地案

作者：admin 信息来源：未知 发布时间：2015-03-05 09:19

【案情】
    海口农工贸（罗牛山）股份有限公司依据海口市秀英区人民法院2009年6月29日做出的（2009）秀民一初字第184号民事判决书，向海口市秀英区人民法院申请执行海口金光大道物流有限公司名下财产。
【执行】
    2011年7月19日，海口市秀英区人民法院依法查封了被执行人胡凤雷名下位于海口市琼山区府城镇中山南路东侧459.78平方米的国有划拨土地[证号：200201-02314（L-03-487）]。由于二被执行人未履行生效文书确定的义务，海口市秀英区人民法院依法委托评估机构对上述查封标的物进行评估，评估价值总额1528763元，单价为3557元/m2；2013年1月28日，海口市秀英区人民法院委托海南省高级人民法院随机选定拍卖机构，于2013年5月14日委托海南天合拍卖有限公司对上述标的物依法进行公开拍卖，竞买人刘霞燕以210万元最高价竞买成交。随后，法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十条第十一项、第二百二十七条的规定，裁定将被执行人胡凤雷名下位于海口琼山区府城镇中心南路东侧459.78平方米的国有划拨土地过户至竞买人刘霞燕名下。
【评析】
    本案的争议焦点在法院是否有权执行国有划拨土地，即司法可否处置国有划拨土地使用权。《城市房地产管理法》第40条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府批准转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：……转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”可见，我国法律对划拨土地的转让设定了严格的程序性限制，这也进一步说明了划拨土地使用权在我国物权法上的特殊性，具有民法上限制流通物的法律属性。
    本案处理的要旨并不在裁定本身，而是裁定以外的沟通协调工作。海口市秀英区人民法院在做出裁定之前，充分考虑到了后续执行的问题，意识到法院依法处置国有划拨土地这类具有限制流通属性的财产时，必须严格执行相关行政法的规定，在保持司法独立办案的同时，坚持与相关政府部门沟通，在获得当地土地管理部门同意后，方对被执行人的国有划拨土地使用权进行司法拍卖，并在受让人依法缴纳土地使用权出让金后，最终裁定国有划拨土地转移。
    我国《物权法》规定，国有土地使用权取得分为划拨和出让两种方式。划拨只是国家将国有土地交付自己的代理人或者占有辅助人占有使用，而并非为使用人创设独立的土地使用权。划拨土地使用权人并不完全拥有使用权，如最高人民法院“关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复”第1条就规定了，“破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。”此外，根据《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第47条第2款之规定，“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条便的规定予以出让。”在划拨土地转让问题上，根据《城市房地产管理法》第40条和《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条之规定，可见划拨土地转让的权力来源并非来自“转让人”，而是来源于国家，所谓的划拨土地使用权“转让”，实际上是划拨土地权的消灭和出让土地使用权的另行设定。因此，“划拨”转“出让”的手续需要由受让人即出让土地使用权的权利人办理。《土地管理法》也规定了对划拨土地使用权要依法确权发证。综上，国有划拨土地的交易和变现是极为困难，其有权决定机关仅仅是有关人民政府。
    法院行使司法权，裁定强制拍卖被执行人的国有划拨土地使用权，最终变更划拨土地使用权人，实际造成了划拨土地使用权的转让，从某种程度上看，法院是在用司法权代替行政权，有“越俎代庖”之嫌。虽然根据《民事诉讼法》第二百五十一条之规定，“在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”可见，司法机关独立办案，相关行政机关必须协助，但现实是司法权与行政权是相互独立的，一定程度上行政权还高于司法权。当法院做出某个判决或裁定，实际上已经直接“命令”或“指示”有关行政机关必须如何行政作为时，就可能会出现无法操作的尴尬，造成司法权与行政权的矛盾。另外，法律规范在适用中一般遵从特别法优于普通法的原则，在司法处置国有划拨土地这一问题上，就存在《城市房地产管理法》属于特别法，而《民事诉讼法》则属于普通法的情况。可以设想，国土部门在接到法院要求协助办理划拨土地使用权转让过户手续时，完全可能会依据《城市房地产管理法》的规定，因未报经有批准权的人民政府同意，做出不予办理的决定，其结果将是财产纠纷得不到解决，并直接影响到法院的司法权威。实践中，有的地方在这个问题上已有明确规定，如钦州市中级人民法院与钦州市国土资源局就联合发出了《关于规范全市司法处置国有划拨土地使用权有关问题的通知》，要求钦州市辖区各县（区）法院司法处置国有划拨土地使用权，须先行征询国土资源部门意见，明确土地权属后委托国土资源部门以拍卖或挂牌方式处置。而在没有相关规定的地方，为避免司法权与行政权冲突，建议人民法院今后裁判国有划拨土地使用权时，事先最好征得有关人民政府同意后，再予以委托拍卖处置。